近日，上海市规划和国土资源管理局、中国（上海）自由贸易试验区管委会联合发布《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》，明确提出综合用地的概念，鼓励公共服务设施用地、工业用地、仓储物流用地根据业态需求，进行土地混合开发和建筑复合利用，进一步提高土地利用质量和效益。
●一个明确
中国（上海）自贸区综合用地政策可概括为“1222”，即“一个明确”，明确综合用地定义，即土地用途分类中单一宗地具有两类或两类以上使用性质（商品住宅用地除外），且每类性质地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%的用地，包括土地混合利用和建筑复合使用方式。
【意义】对上海自贸区内项目落地具有重要意义
官方人士强调，综合用地概念的提出，对于上海自贸区内项目落地具有重要意义，是上海自贸区在规划、土地政策方面重要的制度创新举措。
一名参与规划的官员解释，有一些企业处在成长过程中，需要有仓库，也要简单的制造加工；需要把总部放在这里，也要有展示的空间，以及现场的销售需求，“针对这样的情况，我们提出综合用地的概念。”
这名官员说，综合用地在规划上不是新的概念，规划上有混合用地的概念，但运用得并不多，概念也不明确。这次上海自贸区的《试点意见》，等于又往前走了一步，从规划和土地两方面，对综合用地进行保障，对综合用地的使用范围、定义、原则、规划编制要求进行了系统的规定。
上海自贸区现有面积28.78平方公里，其中80%为工业用地。随着上海自贸区产业定位的改为，区内土地的二次开发被提上议事日程。外高桥集团副总经理刘宏此前曾表态，经过相应的调整和改造后，自贸区服务业用地的面积会增加，增加10%或者20%都有可能。
但综合用地的具体占比尚未确定，一名参与规划的官员告诉自贸区邮报，针对具体的街道或小地块，综合用地还会有一定的比例规划，但暂未明确。
一名在自贸区有地的企业高管就提出，是否有必要将土地转型为综合用地，还要看具体的项目情况，毕竟补缴土地价款会令企业成本上升，不能一概而论。
除了官方取向，前述资深业内人士介绍，上海自贸区内企业有把工业用地转变用途的需求，当然有些企业是想自用升级的，也有企业是想把工业地产转成商业办公用地卖钱的。上海自贸区管委会当然不会支持后者。
这也是《试点意见》对于存量用地转性作出诸多限制的原因。
【供地】差别化供地，允许协议供地
在综合用地的供应上，《试点意见》明确，要按照主导用途对应的用地性质，实行差别化的供地方式。除了公开招拍挂，有些类型的土地可采取带产业项目挂牌出让、协议方式供地。
比如，主导用途为商业、办公等经营性用地的，应釆取公开招标、拍卖、挂牌方式供地；
主导用途为研发总部产业项目类用地、产业项目类工业用地、仓储物流产业项目类用地，可以采取带产业项目挂牌出让方式供地；
主导用途符合划拨目录的，附属用途不符合划拨目录的，可以以协议方式供地，涉及公益性用地部分的按照划拔用地管理。
上海财经大学公共政策与治理研究院教授王克强告诉自贸区邮报，带产业项目挂牌出让含有“定向出让”的意思，“过去招拍挂有一些教训：虽说市场经济条件下，土地公开出让是价高者得，但有时候招来的企业不见得是最‘适合’的。带产业项目挂牌出让，就好比招女婿，要综合评估。”
当然，绝大部分的情况，还是要公开招拍挂，如土地主导用途是商业、办公等经营性用地的，研发总部通用类用地，标准厂房类工业用地，通用类仓储物流用地等。
《试点意见》还鼓励“租让结合，先租后让”，中标人或竞得人先行租赁土地进行建设，通过规划土地综合验收或达产验收，符合租赁合同约定使用条件的，再按照协议方式办理出让手续。王克强认为，此举可以限制短期内炒地皮牟利。
【定价】自贸区土地招拍挂领导小组拍卖出让底价
综合用地的出让底价，由上海自贸区土地招拍挂办公室委托具有资质的评估机构进行市场评估，根据评估结果，结合产业政策、土地市场情况等因素，由上海自贸区土地招拍挂领导小组集体决策，综合确定出让底价。
据自贸区邮报了解，上海自贸区土地招拍挂领导小组组长为管委会常务副主任戴海波。
当然，基本的门槛还是有的，譬如：采取协议出让方式供地的，出让底价不得低于综合用地各用途对应基准地价乘以其比例之和的70%；研发总部通用类用途部分的出让底价不得低于相同地段办公用途基准地价的70%等。（详见文末附的《试点意见》全文）
而存量用地经批准同意转型为综合用地的，土地权利人要按照市场评估价补缴土地价款。
自贸区邮报了解到的信息是，补缴土地价款的标准目前尚未敲定。
两个管控
“两个管控”。一是实施规划弹性管控，要在综合考虑空间布局、产业融合、建筑兼容和交通环境要求等情况下，从规划功能分区、用途兼容、公共配套、整体品质等方面，明确综合用地供应前规划控制要求。二是土地供应刚性管控，满足安全生产、环境保护、相邻用地关系等要求，结合产业用地需求的前提下，结合用途兼容和业态混合特点，在供地方式、出让年限、出让底价等方面，采取差别化管理方式。
业内人士认为，《意见》下发使得自贸区土地用途的调整有了更多弹性，特别是在功能复合性上，更能贴近现代产业发展对物业的功能需求；其次，对于区内拥有工业土地或相关项目的企业而言，意味着这些企业在一定时间内迎来增值。
●两个衔接
“两个衔接”，注重与全生命周期管理和存量用地盘活管理的衔接，明确存量工业用地转为综合用地和新增综合用地的，应严格按照全市盘活存量工业用地办法和工业用地出让管理规定执行。
上海易居房地产研究院研究员严跃进认为，盘活土地存量是因自贸区土地资源稀缺，以及部分优质地段需要再开发而形成的切实需求。此次自贸区土地综合利用的改革，解决了浦东过去工业用地出让过于粗放，没有随产业结构变化进行调整的问题。
●两个加强
“两个加强”。为确保综合用地用于实体产业投资，减少房地产炒作，加强新增综合用地分割转让限制，一方面按主导用途实行差别化转让限制政策，另一方面限制综合用地附属用途物业分割转让，对存量转为综合用地的明确物业持有要求。加强后续监管，包括加强建设规划、登记管理和用途管制。建设工程设计方案应严格按照出让合同中约定的主导用途和附属用途进行设计和审批；对应转让管理的相关要求，切实加强登记管理；强化综合用地用途管制，不得擅自改变用途构成及比例。
陈晟对记者表示，《试点意见》通过一系列举措，形成了一个与产业发展高度结合的土地政策体系，杜绝了以转让土地牟利的行为，对于自贸区的战略新兴产业，资源节约和环境保护方面的企业，都将有加分的表现。
